现代法律科学必须首先要检验法律文件中那些普遍重要的、典型的、反复重现的内容。

经群众举报，2006年1月11日上午，胡某带领郑某及该科工作人员对天津华夏神龙科贸发展有限公司(以下简称神龙公司)涉嫌非法传销问题进行现场检查，当场扣押财物报表及宣传资料若干，并于当日询问了该公司法定代表人李某，李某承认其公司营业额为114万余元(与所扣押财务报表上数额一致)，后该案由郑某具体负责办理。但是，如果从历史的发展来看，在制定1979年《人民检察院组织法》时，立法者没有采取1954年《人民检察院组织法》中的关于人民检察院具有一般法律监督职责(职权)的规定。

此外，2010年10月－2011年6月，在全国开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动期间，行政执法机关共立案155948件，移送司法机关1702件，移送率为1．1%［1］。如1949年《中央人民政府组织法》第28条规定:最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。一种方式是通过刑事的手段予以保障人民检察院移送监督的效力。⑤单纯看数据应该说很难判断移送率是高还是低，但据四川省人民检察院随后进行的实际调查来看，有不少的涉嫌犯罪案件没有能够进入司法程序。即2006年《意见》第14条的规定，人民检察院依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况实施监督，发现行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移送的涉嫌犯罪案件不移送，情节严重，构成犯罪的，应当依照刑法有关的规定追究其刑事责任。

五、人民检察院在两法衔接中职责的应然性分析 从规范的角度分析，涉及两法衔接的1部行政法规和4部规范性文件制定的主要目的是为了解决行政执法与刑事执法相衔接中存在的问题，以防行政执法机关不移送、移送不及时以及公安机关不立案、立案不及时。因此，2000年之前的表述更多的是行政处罚与刑罚处罚衔接。［5］刘远、赵玮:行政执法与刑事执法衔接机制改革初探———以检察权的性质为理论基点，载《法学论坛》2006年第1期。

任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。2001年《人民检察院决定》第10条第2款、第13条第2款。要旨对于检察机关及其办案人员在两法衔接中应发挥的作用提出的要求有三个方面:第一，应当坚持办案与监督并重。对此，2001年《国务院规定》、2006年《意见》都有相关的规定。

二是有关单位和个人举报的行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的。人民检察院对于行政执法机关移送监督，除了面临法律上的障碍外，在实际中还面临着无力监督的问题。

此时，人民检察院的职责就是在该平台上发现犯罪线索，从而督促公安机关及时立案。显然，这样的立法不是无意为之，而是有意如此规定，即不赋予人民检察院针对行政执法机关及其工作人员的一般法律监督权。2001年《国务院规定》第14条第2款的规定是:任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。［3］陈光中:《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年版。

2004年《意见》第3条第2款的规定是:行政执法机关仍不移送的，检察机关应将情况书面通知公安机关。第三，立案监督的效力。这也就是人民检察院在两法衔接中地位的尴尬所在。2006年4月11日工商河西分局同意了胡某、郑某的处理意见，对神龙公司作出责令停止违法行为，罚款50万元的行政处罚，后李某分数次将50万元罚款交至工商河西分局。

因此，2001年《国务院规定》中有关人民检察院职责(职权)事项的规定的合法性是值得怀疑的。第二，指出了监督的方式是通过办案发现职务犯罪线索。

由于这些规范性文件都是具体落实这1部行政法规和4部规范性文件中规定，因此，规范性分析是以这1部行政法规与4部规范性文件为对象。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

根据相关规定，公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当通知公安机关在收到《通知立案书》后15日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。此外，这些行政执法机关每年的行政执法数量也是巨大的，就以2010年10月起在全国开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动为例，仅仅10个月的时间，行政执法机关就立案155948件，对于如此多的案件，即使法律赋予了人民检察院以一般监督职责(职权)，人民检察院如何保证足够的人力、物力、财力来行使该监督职责? 因此，就监督行政执法机关移送涉嫌犯罪而言，人民检察院可行的做法应是充分利用各地探索建立的网上衔接，信息共享平台，同时积极推动立法，以明确行政执法机关在其行政处罚达到一定的标准后就必须要将其案件提交该平台。①2001年4月，国务院在其颁发的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中再次明确要求:加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。但无论是从规范中，还是检例第7号指导性案例中，人民检察院对于行政执法机关不移送或不及时移送涉嫌犯罪案件的都面临着不少障碍，因此，要切实解决两法衔接中存在的问题，应回到两法衔接本身，然后在此基础上确定人民检察院所应具备的职责(职权)。对于这些职权合法性分析，首先需要思考的是上文的1部行政法规4部规范性文件能否授予人民检察院这些职权，其次是如果这1部行政法规4部规范性文件不能授予人民检察院这些职权，那么这些职权的行使有无其他法律上的依据，如没有，则意味着其合法性存在疑问。就该指导性案例而言，显然没有能够解决人民检察院在两法衔接中是否具有监督行政执法机关移送涉嫌犯罪行为的职责(职权)，其立足点是基于《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》赋予人民检察院对于职务犯罪的立案侦查权，对于行政执法人员徇私舞弊不移送涉嫌犯罪的案件的违法行为进行查处，通过刑事诉讼的手段达到监督行政执法机关及时移送涉嫌犯罪的案件。

四、人民检察院在两法衔接中职责的司法认定 对于人民检察院如何在两法衔接中发挥作用以及人民检察院在两法衔接中监督性质的认定，最高人民检察院还通过2012年11月公布的第二批指导性案例中的第7号案例胡某、郑某徇私舞弊不移交刑事案件案(检例第7号)予以明确，以为各地人民检察院办理此类案件提供指导和参考。该案是检察机关就李某、王某涉嫌非法经营案件审查提起公诉过程中，发现工商机关在之前的查处过程中已查明李某进行非法传销活动非法经营额达1600多万元，胡某、郑某涉嫌徇私舞弊不移交被告人李某、王某非法经营刑事案件的犯罪线索。

［2］(P.56)本文拟立足这一视角，从规范和案例两方面就人民检察院在两法衔接中的职责作一分析。②第9条:行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督……第14条:行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。

该《规定》的第9条和第14条分别规定了人民检察院对于公安机关接受移送案件的立案监督和针对行政执法机关的移送涉嫌犯罪案件的移送监督等职责。三、人民检察院在两法衔接中职责的合法性分析 上文从规范的角度具体分析了人民检察院在两法衔接中具有的四个方面职责，对于公权力机关而言，这些职责同时也就是其职权。

对于检察意见，根据2001年《人民检察院规定》第12条的规定，在具备四种情形之一时，各级人民检察院对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，可以提出检察意见。行政执法机关可以在两种情形下申请人民检察院进行立案监督:一是接到公安机关不予立案通知书后的3日内，既可以提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。三是隐匿、销毁涉案物品或者私分涉案财物的。参见周佑勇:《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第187－188页。

而不是检察机关主动就行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件的违法行为进行的监督，也就是这种监督方式不是一般的法律监督。［5］ 注释： ①有关两法衔接的表述在不同的阶段是不尽一致的。

贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。一是宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。

第10条的相关规定是:行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在七日以内回复意见。但是现实总是很复杂的，正如有学者指出，改革和完善行政执法与刑事执法衔接机制不是一项孤立的事业，它实质上是我国政治体制民主化、法治化进程中的一个侧面，因此真正解决这一问题是一个长期的、艰巨的过程。

行政执法机关仍不移送的，人民检察院应当将有关情况书面通知公安机关，公安机关应当根据人民检察院的意见，主动向行政执法机关查询案件，必要时直接立案侦查。作者：练育强，法学博士，华东政法大学副教授。⑥这1部行政法规与4部规范性文件就是的本文分析的规范来源。但是在具体条文中，即《人民检察院组织法》的第5条中却取消了检察机关实施一般法律监督的职责(职权)，即取消了人民检察院对国务院所属各部门、各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律的相关规定，保留了人民检察院行使的其他职责(职能)。

现行有效的1979年制定的《人民检察院组织法》和1982年制定的《宪法》第一次在宪法层面上明确规定了检察机关的性质是国家的法律监督机关。但是如行政执法机关在执法工作中发现涉嫌职务犯罪的行为，由于公安机关不具备这些案件的立案侦查权，此时即应向具有职务犯罪立案侦查权的人民检察院及时移送相关案件。

③中央八个部门分别是:国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源和社会保障部。从人民检察院在两法衔接中的职责来看，其中立案监督、接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件以及提供咨询建议这三方面的职责都有相应的《刑事诉讼法》的依据。

⑧参见2001年《国务院决定》第9条第3款。《刑事诉讼法》第18条规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。